孙兰华：推进涉税专业服务社会组织立法构建税收共治格局

2015年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化国税、地税征管体制改革方案》明确提出，建立健全党政领导、税务主责、部门合作、社会协同、公众参与的税收共治格局；规范和发挥涉税专业服务社会组织在优化纳税服务，提高征管效能等方面的积极作用。涉税专业服务社会组织是连接征税机关与纳税人的桥梁和纽带，是税收共治格局的重要组成部分。因此，对涉税专业服务社会组织进行法律确认和规制，不仅是全面推进依法治国的内在要求，也是税收治理现代化的应有之义。

一、推进涉税专业服务社会组织立法，是构建税收共治格局的内在要求

涉税专业服务社会组织是税收共治格局的重要力量。作为连接征税人和纳税人之间的涉税专业服务社会组织，一头连接着税务机关，一头连着纳税人，相对于税务机关维护着国家税收利益，相对于纳税人维护着纳税人合法权益，在税收共治格局中不可或缺。其作用定位于“一肩担两头，两头都离不开”，是“共治”格局中的重要组成部分。

明确涉税专业服务社会组织的法律地位，是市场经济国家的通行做法。日本《税理士法》、韩国《税务士法》、德国《税务顾问法》、美国财政部230号公告、我国台湾地区《记账士法》等，都从法律层面明确了从事税务代理的机构和人员的特殊地位；澳大利亚、英国等国也重视税务代理在创新征管机制、优化纳税服务体系中的作用；2008年OECD税务管理论坛也公布了《建立更强化的征、纳和中介三方的关系的报告》，明确税务中介机构在税收体系中发挥着关键作用。国际上通过立法和加强对涉税专业服务机构的行政管理、规范其发展的经验值得借鉴。

推进涉税专业服务社会组织立法，是深入推进税务师行业党建和统战工作的需要。2014年8月，经中组部和国家税务总局党组批准，成立了中国注册税务师行业党委，这充分体现了党中央、国家税务总局党组对涉税专业服务社会组织的关怀，也充分体现了党中央对涉税专业服务社会组织这一重要阵地的高度重视。之后，全国各地依托税务师协会成立了省级行业党委和基层党支部，实现了党的组织和工作在全行业全面覆盖。多年以来，税务师行业深入开展统一战线工作，一大批行业代表人士在统一战线旗帜下紧紧团结在党的周围。无论是进一步推进党的建设工作，还是进一步加强统战工作都呼唤着涉税服务组织立法。

推进涉税专业服务社会组织立法，也是促进税务机关党风廉政建设的需要。长期以来，税务机关高度重视税务部门和税务人员的党风廉政建设，把禁止税务机关和税务人员强制代理、指定代理作为党风廉政建设的一项重要内容来抓，每年都要对此进行专项治理。一个时期以来，之所以个别地区发生税务机关、税务人员违规参与或强制代理、指定代理问题，根本原因之一就是涉税服务社会组织立法滞后，导致一些税务机关不能依法旗帜鲜明支持涉税专业服务组织开展业务，使得一些涉税专业服务组织不得不采取不规范做法，依靠税务机关或税务干部承揽业务，并暗中搞利益输送，这极易腐蚀税务人员。显规则立不起来，潜规则就可能大行其道，显规则立起来，潜规则就无市场；只有打开“前门“才能堵住”后门”；只要加快推进行业立法，使支持涉税服务组织依法开展业务，成为税务部门应尽职责，就能有效减少或杜绝强制代理、指定代理问题的发生，从而推进税务机关党风廉政建设。

二、推进涉税专业服务社会组织立法，是充分发挥其专业作用为社会经济发展服务的需要

随着我国行政管理体制改革的不断深入，政府职能由原来的管理型向服务型转变，行政审批事项大量减少，越来越重视发挥社会组织的作用。近年来，国务院先后颁布的《关于促进市场公开竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发[2014]20号）,《企业信息公示暂行条例》（国务院654号）都明确指出要发挥税务师事务所等市场专业化服务组织的作用。据我们地方协会的感受和体会，税务师行业确实为国家税收、为纳税人发挥着越来越重要的作用。一是减少税收流失，增加税收收入。据公布的全国税务师行业统计，2014年全国税务师行业调增企业所得税额近9000亿元，调增土地增值税应缴税820亿，企业注销应补额62亿元。近年来，我省税务师行业凭借专业素质，通过参加政府采购中介服务等形式，积极参与开展企业所得税汇算、土地增值税清算、纳税评估等业务，为各级政府增加税收收入，做出了应有的贡献，仅2015年调增企业所得税30余亿元。二是弥补征管力量不足。近年来，国家大力提倡大众创业，纳税人大量增加，税务部门工作量也随之大量增加。但是，由于受到税务机关行政编制的制约、现有人员年龄结构趋于老化等因素影响，税务机关特别是基层税务机关人员使用方面，既有不够用的问题，也有不能用的问题，还有不敢用的问题。在这种情况下，税务师行业较好地发挥助手作用，协助税务机关开展了大量纳税评估、税务检查、业务培训、税收宣传等工作，有效弥补了征管资源不足。三是融洽征纳关系。征税人与纳税人是一对矛盾的两个方面，有时难免对于一些税收问题发生争议。在这种情况下，涉税专业社会服务组织作为独立的第三方，凭借其专业知识，对争议问题，比较容易做出相对独立、客观、公正的判断，常常起到融洽征纳关系、化解征纳矛盾的效果。总之，涉税专业服务社会组织二十几年发展历程，已经有力证明其于社会主义市场经济中不可或缺的作用。但是，由于涉税专业服务社会组织主力军的税务师行业，长期以来立法进程未能与国家税收法治建设同步，使其作用发挥受限。为了更好地发挥其职能作用，亟待对其进行行业法律确认和规制。

三、推进涉税专业服务社会组织立法，是强化行业监管和行业自律的保证

涉税专业服务社会组织是有偿服务的经济体，如果仅靠市场机制监督其质量，难免出现市场竞争中“劣币”驱逐“良币”的现象。涉税专业服务社会组织虽然已经二十几年的规范和发展，但仍然存在个别专业服务组织素质低下或参差不齐的情况，税务师行业内部内强素质，外塑形象的任务还任重道远。加之，近年来社会上财务公司、记账公司等中介机构层出不穷，使得涉税中介机构鱼龙混杂、良莠难分，一些财务公司、记账公司也可“代理”执业，影响了涉税中介组织的形象。因此，要保证涉税专业服务社会组织规范健康发展，不仅必须强化行政监管；同时，要大力加强行业自律。要推动行业建立健全经营自律规范、自律公约、信用承诺、职业道德和执业规范等制度建设，促进行业自我管理、自我约束、自我规范、自我促进。总之，不管是强化行政监管还是加强行业自律，前提必须有涉税专业服务社会组织立法保障。

四、加快涉税专业服务社会组织立法的具体建议

首先，从根本和长远看，建议通过人大制定颁布《税务师法》或国务院制定出台《税务师条例》。涉税专业服务社会组织是社会主义市场服务体系的重要组成部分，也是税收征管体制和纳税服务体系的重要环节。税收征管改革的深化以及税收管理社会化的推进，需要一个介于征纳之间的中介组织来联系、协调、协助、制约征纳双方的税务活动，使税收征管这个链条沿着有法可依的轨道运行。涉税专业服务社会组织天然地成为了这个链条中的一个环节，而且发达国家在这方面也已经提供了成熟范例。由于目前我国这个行业还缺少高层次的法律法规，涉税专业服务社会组织还只是税收征管链条中的一个“环外环”。因此，只有加快行业立法，制定《税务师法》或《税务师条例》，像律师、注册会计师那样，从法律法规层面确立涉税专业服务社会组织不可替代性的地位，设定只有涉税专业服务社会组织才能从事的法定业务，才能使它从“环外环”变成“环内环”，才能充分发挥其在税收征管链条上的重要作用。

其次，当务之急，在修订的税收征管法中，确立涉税专业服务社会组织的法律地位。如果说人大制订颁布《税务师法》或国务院制定出台《税务师条例》任重道远，远水不能解近渴的话，那么，借修订《征管法》的东风，建议对税收征收管理法修订草案作以下修改：

（一）第十一条增加一款：纳税人、扣缴义务人依法享有委托税务师事务所等涉税专业服务社会组织提供服务的权利。

（二）第十二条增加一款：税务机关可以依法购买涉税专业服务。

(三)第九章“法律责任”中增加一条，作为第一百二十六条：涉税专业服务社会组织违反税收法律、行政法规，造成纳税人未缴或者少缴税款的，除由纳税人缴纳或者补缴应纳税款、滞纳金外，对涉税专业服务社会组织处纳税人未缴或者少缴税款50%以上3倍以下的罚款。

（四）第一百三十三条修改为：纳税人、扣缴义务人有权委托涉税专业服务社会组织办理税务事宜。

办理税务鉴证类业务应当由有资质的税务师事务所、会计师事务所和律师事务所等涉税专业服务机构承办。有资质的涉税专业服务机构出具的涉税鉴证报告具有证明效力。

税务师事务所由税务师依法设立，由税务机关依法进行管理。

涉税专业服务社会组织办理税务事宜及税务师事务所监督管理办法另行制定。

作者：孙兰华（陕西省注册税务师协会 会长）